李若建:指标管理的失败:“大跃进”与困难时期的官员造假行为

admin 葡京娱乐场 2019-09-03 21:38:25 9783

  

  Abstract:High indices,coupled with high pressure,drove officialsinto systematic forgery in the“Big Leap Forward”movement and the subsequentgreat famine from late 1950s to early 1960s.To assess officials by index-fulfillmentwas a practice that resulted in exaggerated reports and fake statistics.This paper tries to reveal the motives behind the massive forgery in officialdomin that period and explain why assessment by index-fulfillment often doesmore harm than good.

  

  造假行为普遍存在于各个人群当中,比如企业主、商人、学者、学生,甚至于普通老百姓,然而,最可怕的是官员造假行为。官员造假是中国官场的沉疴,其中以“大跃进”时期为甚。20世纪50年代末到60年代初的“大跃进”与困难时期官员造假行为,导致了数以千万计的平民百姓死于饥饿及其相关疾病,应该是人类历史上造假行为危害最大的一次。虽然不能把大规模的人口损失简单归因于官员的造假,但是粮食产量的造假带来的高征购,是农村缺粮的直接原因。所以,研究当年官员为什么要造假、如何造假、假的东西为什么能够畅通无阻,对了解历史,特别是了解当年中国独特的行政体系有一定的学术价值。关于当年造假与浮夸,已经有不少论述,多把浮夸作为笑料,但是在发笑背后隐藏的是辛酸,从学理上反思当年的荒唐,目的是让“诚实”在今天不会短缺。

  “大跃进”的造假是各种因素的综合结果,不过本文并不想全面分析,只是想从一个角度来反思,就是指标管理模式。

  至少是从土地改革开始,中国的高层领导人就迷恋上了指标管理的模式。在土地改革中,不分各地具体情况,用比例划分地主富农人数,因此一些贫困地区被划为地主富农者,实际上只是相对富裕的农民而已。在反右运动中,不顾基层单位的实际,按比例划右派,导致数十万人受到株连。在对待各级官员方面,除了要求他们政治上正确之外,指标考核成为一个重要的方式。

  有两个因素决定了改革开放以前的中国不可避免地陷入指标考核的困境。第一是经济体制因素。中华人民共和国成立后采取了计划经济模式,而计划经济就是一种高度依赖指标进行管理的经济制度,没有指标来引导和控制经济,这一体制就无法运行。第二是政治因素。最可靠的评价官员的方法就是民众的态度,然而改革开放之前是一个高度人治的社会,上级对下级的评价不是依靠民众的评价,往往是靠上级个人的喜好,而上级为了强调自己是客观的,只能是依赖所谓“客观”的指标。通过对“大跃进”时期的官员造假行为进行探讨,可得出一点启示,就是告别用指标考核官员。

  

  一、造假的平台

  

  毫无疑问,官员造假与官员的任命方式有关,由上级任命,并且只对上级负责的官员,很难指望其非常诚实。不过这种官员任命方式,在中国已经存在着几千年,为何官员的不诚实程度到“大跃进”时期会登峰造极,这是本文所要重点研究的地方。“大跃进”时官员大规模造假有几个特殊的原因,分别是高指标、高压和试验田。

  (一)高指标

  不切实际的高指标是导致官员造假的重要因素之一,而高指标的始作俑者是中央。中央提出搞所谓的两本账。第一本的指标是公开的,必须完成的。第二本的指标比第一本高,但不公开,要争取完成。中央有两本账,地方也有两本账,地方的第一本账就是中央的第二本账,地方的第二本账的指标比第一本要高,这样层层加码,导致不切合实际的指标高得吓人。中国民谣说:“上级压下级,一级压一级,层层加码”,可以说是当年高指标的真实写照。

  1958年5月中共八大二次会议上,提出了第二个五年计划指标,表1是几个主要指标,从中可见,要求到第二个五年计划结束年(1962年)比第一个五年计划结束年(1957年),许多指标都翻倍,甚至是几倍。除了公开的指标之外,还有一个内部掌握的更加高的期望数。

  指标高,层层加码还不够,还要伴随着浮夸的升级而自己给自己加码。1958年8月,中央政治局扩大会议在北戴河举行。这次会议正式公布1958年粮食产量将达6000~7000亿斤,比1957年增产60%~90%.1958年底,又把预计产量夸大到8500亿斤。①1958年10月中央农村工作部副部长廖鲁言在甘肃声称1958年粮食产量将达到9000亿斤②(后来官方公布1958年实际产量4000亿斤)。表2是山东省1958年粮食计划指标变动过程。1958年初的指标已经是不切合实际了,指标比1949年后历史最高值1956年的274亿斤增长了16.79%(1958年实际产量是245亿斤),③但是到同年10月就翻了几倍。

  如此夸张的高指标,其实大多数官员内心明白是完不成的,同时面临着完不成任务要受到处分的压力,造假也就成为必然的。当年完全没有造假的基层官员恐怕不多,至少在农村的基层官员是如此。有差别的只是造假的程度而已。

  (二)高压

  当年从中央到地方,一级给一级施加压力。在1958年8月的中共中央政治局会议上,毛泽东说对完不成指标的官员要执行纪律,一警告,二记过,三撤职留用,四留党查看,五撤职,六开除党籍④。毛泽东甚至说:完不成生产或调拨计划,要按纪律办事,要铁的纪律不要豆腐纪律,马克思要与秦始皇结合起来。⑤

  毛泽东给省级官员压力,省级官员就给地级官员压力,地级官员自然而然要把压力下移。例如,广东对大炼钢铁不那么积极,中央有人打电话催问陶铸:“为什么广东大炼钢铁放不出卫星”,于是广东宣布1958年11月1日一天广东炼出生铁878吨,炼出烧结铁、海绵铁1169吨。后来验证,广东1958年动员全省一半的劳动力,实际合格钢铁产量只有4.2万吨。⑥云南省委农村部多次打电话、电报催促昆明市,于是昆明郊区也仿效外地移苗并秧的办法,放亩产万斤的“卫星”。⑦

  显然,不能把造假简单归因于官员的个人品质问题,在上级层层重压之下,而自己的命运又掌握在上级手中,这时要各级官员以民众利益为重,已经是基本上不可能的。剩下的问题是如何造假,造假的程度如何。

  (三)试验田问题

  要求官员参加种试验田,就是要求官员造假。最初让官员种试验田的目的,可能是让官员了解劳动者的疾苦,让官员知道农业的实际情况,可是最终演变成逼官员造假的工具。这类异化现象,在当代中国似乎屡见不鲜。

  

  二、指标考核让造假成为官场游戏规则

  

  造假过了头,也就没有人相信了,问题是明知是假,为何从上到下还在自欺欺人,因为造假已经成为官场的游戏规则。

  可是为什么毛泽东不惩罚明目张胆的造假者,这个疑问需要更多的研究来回答。也许他心里也明白,对于高指标,官员只能造假。对于造假,绝大部分各级官员是清楚的,只是谁也不愿意捅破“皇帝的新衣”而已,这样的事例很多。当然,今天不能责怪他们,因为他们说真话的后果是相当可怕的。

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