燕继荣:“敬法”、“畏民”的理想设计

admin 拉菲3娱乐 2019-09-01 22:56:11 9538

  

  让民众评价政府及其官员,组织人事部门依据群众满意度来任命官员,官员“以民为本”积极赢得公众好评以争取更大的升迁机会,不失为一种理想设计。

  要让“群众满意度”真的发挥效用,避免流于形式和官样文章,还需要有一系列相应的制度和规则。到目前为止,这些制度和规则还远未配套。

  

  “让群众满意”:保证政府“良政善治”的思维向度

  

  从价值理性的角度讲,把群众满意度系数引入政府评价体系,是民主政治的必然要求。在现代社会生活中,民主作为一种普遍认可的价值,不仅被视为政府追求的目标和行为的依据,而且也被看作是确立政府权威、达成社会和谐的手段。依据这样的观念,“让群众满意”是政府的最大任务,对群众负责,并接受群众的监督和批评,是保证政府“良政善治”的有效手段。因此,把群众满意度系数作为评价政府及其官员政绩的依据,贯彻和体现了民主政治的基本精神。

  从工具理性的角度说,把群众满意度系数引入政府评价体系,也是提高政府绩效、约束公权的有效手段。一方面,如何确保来自政府内部的制约和监督始终有效;另一方面,如何确保来自政府外部的社会制约和监督发挥作用。这是现代政治安排和制度设计所考虑的核心问题。政策可以因应形势而不断修正,但制度保持相对稳定。解决了以上这两个方面的问题,也就意味着构建了一个良好的制度架构。有了这种制度作保障,社会问题才不至于积重难返,政府公共政策的调整才能变得顺理成章自然有序,政府主要领导才不至于像“应急队长”,总是处于危机处理状态。

  无论出于哪种考虑,把群众满意度系数作为评价政府绩效、考核政府官员的依据,都体现了一种现代政治意识。从理论逻辑和宏观视角分析,它也像倡导“绿色GDP”一样,有利于矫正官员的行为意向,树立地方政府和权力机关“以群众满意为导向”的思维模式,改变官员“看上不看下”的行为方式。

  

  绩效考核:“群众满意度”面临的种种难题

  

  然而,必须明确,真正保障“让群众满意”,必须要有一系列配套制度;要让“群众满意度”真的发挥作用,成为干部选拔任用的依据,还需要有进一步的探索和精心的制度设计。

  从根本上说,要确保政府及其官员“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,就要实施一整套的责任政府和责任政治的机制。在中国目前的体制下,确立民众、组织人事部门和政府官员三者分工协作、良性互动的机制,让民众评价政府及其官员,组织人事部门依据群众满意度来任命官员,官员“以民为本”积极赢得公众好评以争取更大的升迁机会,不失为一种理想设计。

  但是,在实践过程中,这种理想设计的意图既有可能被制度的缺陷所化解或扭曲,也可能因为操作技术的不完善而未能真正达到“治官”的初衷。

  从技术层面上讲,如何设定公正统一的考核指标?如何量化这些考核指标?政府作为利益协调者,面对的是具有不同利益诉求的“群众”,而且还需要在部分利益和整体利益、眼前利益和长远利益之间进行表态和选择,在这种情况下,“群众满意度”如何公正评价政府和官员的表现?这些问题是政府绩效考核研究和实践的难点。

  人们经常拿现在的昆明市委书记仇和作为案例来发表议论。可以想象,“群众满意度”在像仇和这样的官员身上,一定会产生两种评价不同的结果。此外,有些地方领导推进城市改造的政策和举动,部分“群众”拍手称快,而被部分“群众”指责为“形象工程”。在官员考核中真要出现这种情况,“群众满意度”一定会给组织人事部门带来困惑。

  从制度层面来讲,“群众满意度”的实施,也会遇到许多难点。首先,如何界定“群众”?谁有权发表意见?谁应该参与政府及其官员政绩考核评价的过程?如果这个问题不作明确规定,就可能为某些当事人操控民意调查留下机会。而且,在部门利益与公共利益不相一致的时候和地方,部门内部的“群众”意见与部门外部的“群众”意见可能不完全相同。在这种情况下,官员考核以哪部分“群众满意度”为依据?

  其次,“群众满意度”怎么认定?网络和短信的评价,甚至媒体的公开报道,都可能有被官员报复的风险同级反映有被打压的风险,民主评议有遭“穿小鞋”的风险。当这样的事件被公开出来的时候,相信上级主管和组织人事部门自然会予以重视。但也有不少案例证明,有些官员在一些重要事件上确实具有超强的“捂盖”和做假的胆量和能力,否则就不会出现“越告官做得越大”这种个别现象。这就提出一个问题:“群众满意度”能规避上述风险吗?真能克服和解决这些问题吗?

  第三,由于舆论监督不力,信息公开不够,“群众”对政府及其官员的了解有限,领导与“群众”、“群众”与“群众”、“群众”与官员之间信息不对称,在这种情况下,难免出现人为操控:领导想提拔的,一定是组织重点考察的,组织重点考察的一定也是“群众满意的”。那么,如何才能让这个顺序颠倒过来?

  第四,“群众满意度”信息要不要公开?常见的现象是,上级组织部门要任命官员了,就来搞一个民意调查,但不公布调查结果,给人的印象是“民意调查只是过场,领导该怎么任命还怎么任命”。这种状况本身严重损害了“群众满意度”的信度和效度。

  

  责任政府:“让群众满意”的制度保障

  

  近年来,中国政府尝试推行听证制度、公示制度、问责制度,努力建设服务型政府。服务型政府也好,“群众满意度”也罢,所有这些努力无非是要建立约束政府和官员的机制。从根本上说,建立这样的机制,其目的就是要让政府和官员在行动的时候有所在乎,有所畏惧。

  做人要有所畏惧。敬神,惧内,怕上,这都是约束人们(男人)行为的重要机制。不敬神不惧内但“怕上”,这可能是当今中国官场较为普遍的“文化”。现代政治需要确立新的政府观念,“敬法”、“畏民”应该成为政府的主流文化。而要形成这样的文化,在学术界言语倡导、说理论证的同时,还需要有领导人以身作则,并大力推进制度改良。

  实际上,把群众满意度引入政府评价体系最为有效的制度当属民主制度。与这种制度相配套的是一系列问责制度和监督制度等。这套制度配合信息公开和舆论监督等其他制度,不仅可以杜绝人事任命中跑官买官的现象,而且通过提供政府“对下负责”的机制,确保政府行为始终“以群众满意为导向”。

  因此,民主制度、信息公开制度、舆论监督制度、问责及罢免制度等,这一系列制度应该被看作是保障“让群众满意”的组合制度,它们构成了现代责任政府和责任政治的基本要素。坦白地说,比较各国的经验,这些制度是“治官”和“治政”的利器,应该说是最好的安排了。将群众满意度系数引入干部考核是必要的,但是,我们经常讲,办事情要抓住根本,那就需要明白,什么才是最根本的解决之道。

  当然,在制度变迁不可能全盘移植的情况下,现实的选择是朝着理想的方向逐步调理。鉴于“唯上”心理的普遍存在,政治领导层对于推动制度改良和文化建设具有重要的作用。就现实的情况来看,首要的工作是要让“群众”的意见真实地表达出来;其次,要对公众已经表达强烈不满的事件和行为,或采取断然措施,或给“群众”一个明确的说法;第三,在强化民众对政府的理解、巩固民众对政府的信心的基础上,着手调理机制,在失衡的“官”、“民”比重中逐步加大公民的分量,增加民众的影响力。

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