应松年:对《行政复议法》修改的意见

admin 万喜娱乐 2019-10-08 12:46:48 7696

  

   【摘要】行政复议制度是我国行政纠纷解决体系的重要组成部分,具有高效、低成本、和谐等优点。但是,我国现行的复议制度也存在着性质与功能定位不全面、公正性不足、管辖过于分散、和解与调解手段运用不畅等问题,这造成了我国纠纷解决体系构建畸形、复议制度权威性受到质疑的窘境。值此《行政复议法》修订之际,应当对这些问题有一个充分、全面的考虑。只有这样,行政复议制度才能长出牙齿、形成威慑、提高老百姓对该制度的信任感,进而使行政复议真正成为化解行政争议的主渠道。

   【关键字】行政复议;公正;调解;管辖

  

   从现有的行政复议三部法律法规,即1991年《行政复议条例》、1999年《行政复议法》和2007年《行政复议实施条例》可以看出,对行政复议有一个认识发展过程。此次修改,我们应该总结实务和理论方面的经验和认识,使我国的行政复议制度更加完善。

   一、关于性质和功能

   《行政复议条例》第1条规定是:“为了维护和监督行政机关依法行使职权,防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法和有关法律,制定本条例”。1999年的《行政复议法》作了基本相同的规定。在《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》中,明确指出“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”。行政机关的自我纠错、内部监督,以保护公民权益,就是行政复议的性质和功能,这是当时大家的普遍认识。但随着法治建设的发展和深入,人们的认识也开始深入和变化。人们开始把行政复议和推进政府法治,维护国家和谐稳定联系起来。2007年,国务院制定了《行政复议法实施条例》,其第1条规定:“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议,建设法治政府,构建社会主义和谐社会中的作用,根据《中华人民共和国行政复议法》,制定本条例”,从解决争议视角把行政复议制度纳入国家整个解决行政争议的大体系,不再单纯从监督的角度考虑,由此当然将引发对整个行政复议的体制、制度设计的综合考虑。必须大大完善行政复议的功能,为行政复议发展、为解决行政争议的主渠道迈出坚实的一步。通过解决行政争议,监督行政机关依法行使职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,这是行政复议的整体目标。解决行政争议是复议的基础功能,监督和保护是具体的目标。此次复议法的修改,必须坚持这一功能定位,在此基础上构建整个行政复议制度,不能后退。

   应该指出,行政复议当然是行政系统内极为重要的监督制度,但它与一般的行政机关的内部监督不同,不能单纯定位于上级行政机关对下级行政机关的监督。它的特点是:复议是因公民一方不服行政机关的行为,认为侵犯其合法权益而提出,这种监督具有被动性,没有公民一方的申请,就没有复议监督,上级行政机关就不能行使此类监察权,以保护公民权益。同时,复议解决的是公民和行政机关之间产生的争议,复议机关是在行政争议中居中裁决的机关,因而带有司法性,通过解决争议,保护公民权益,监督行政机关依法履行职责,从而维护社会稳定,这是复议不同于一般行政监督的特点。解决行政争议是复议制度多元功能产生的基础,由此也就要求复议必须有特定的体制和制度,不同于一般的内部监督。

   二、关于公正

   行政复议是由复议机关对复议申请人和作出原行政行为的行政机关之间的争议作出裁决,那么这一复议裁决就必须是公正的,否则,在复议和诉讼可以选择的条件下,行政相对人就不会选择复议后诉讼的路径,即便是复议前置的条件下,申请人也可能只是走走过场,不予信任。要使申请人对行政复议的裁决心服口服,从而优先选择复议,只有一条路,那就是他确信复议是公正的。要达到这种程度,就有许多机制、制度需要建立。首先要求行政复议的机构和人员是公平、公正、无偏私的,其必须有相对独立、只服从法律的地位,而这正是复议最难办的事。因为复议机关一般设于行政系统内,参与复议的是公务人员,由他们来解决下级行政机关与公民之间的纠纷,就有官官相护的可能,至少有官官相护之嫌疑,难以取得行政相对人的信任,也就难以展开工作,自己不能做自己的法官,不能既当运动员又当裁判员。因此,保证行政复议达到公正的要求,正是推进复议改革的核心、重点与难点。

   这其实也是世界性的问题。应该说,社会矛盾的增多,是世界各国在经济、社会得到比较快发展的同时,政府对社会和经济事务的干预大为增加以后的共同现象。社会矛盾的增多以及矛盾所涉及的专业性、技术性增强,使传统包揽处理全部矛盾纠纷的法院面临巨大压力,在这种情况下,由行使公权力的行政机关同时担负起解决因其自身行为所产生的争议,进而将一些与社会政策相关的民事纠纷也一并解决,使社会经济稳定,就成为必然的发展趋势。解决行政争议和行政相关的民事纠纷,已成为行政机关职能的重要一部分。

   世界各地都有复议性质的制度,大都由不服行政行为的当事人向作出行政行为的上级行政机关提出申请,但由于各地发展的特点以及不同的国情和法制传统,各地的行政复议体制和制度不尽相同。综合来看,一类是以英国为代表的,初期行政裁判所制度和其后的美国行政法法官制度;另一类是与行政法院紧密结合的德国、法国制度;第三类是东亚地区的特别制度。英国的行政裁判所是按“一业一法一所”建立起来的,发展起上千个裁判所。每年处理案件100万件左右,同期向法院起诉的仅5000件。由于行政裁判所的概念与英国的自然公正原则不符,英国议会对行政裁判所的存在展开了讨论,后任命以弗兰克斯为首的委员会进行调查。结论是行政裁判所的存在是必要的,它是司法体系的补充。行政裁判所的组织和程序不需要和法院一样,但为了达到裁判的公正,所有裁判所的活动必须以三个原则作为指导,即公正、公平和无偏私。后制定为《裁判所和调查法》,裁判所由议会通过的法律直接设立,独立于行政机关。裁判所主席由大法官或大法官同意的人员名单中任命,成员由裁判所主席从大法官、部长、大臣批准的人员名单中任命;赋予当事人就特定裁判所决定向高等法院提起申诉的权利。(目前,英国已将行政裁判所纳入司法系统,正在探索新的行政复议制度)

   美国的行政法法官制度,原称“听证审查官”1972年改称为行政法法官。美国行政法法官制度经过了几次变迁,可以说是一部追求公正的历史。美国设置听证审查官时,就已把调查、追诉的职责与听证审查官分开,使其独立办案。但这些听证审查官本是该机关内部的官员。因而后来就引发了人们对这些听证官能否独立、中立和公正的争议,因此后来将听证审查官改称为行政法法官,希望他们和“法官”一样公正,这些行政法法官在该部门工作,但他们的奖惩任免全部由州人事部门负责管理,以此来保证其独立公正办案。但有些州还不满意,认为各行政机关对行政法法官虽无人事管理权,但在该机关工作,仍有可能受到影响,因而有些州就成立行政法法官办公室,集中起来、分头办案,这种行政法官办公室正在联邦各州发展。

   根据80年代统计,社会保险方面,向州政府提出申请约125万件,被拒绝后要求州政府重新审查的25万件,由行政法法官主持听证的为15万件,不服上诉至社会保障署的约2-5万件,再上诉至法院的每年约1万件。

   美国实行“穷尽行政救济”原则,在一定意义上也就是复议前置原则,因此绝大部分行政争议都通过行政法法官解决。在行政法法官处理的案件中,百分之九十以上通过调解、和解解决。

   法国和德国都实行行政法院制度。法国行政法院属行政系统,除行政法院外,也还有其他救济途径。但由于行政法院公正办案,在民众中有权威性,因此在解决行政争议方面,主要依靠行政法院。德国行政法院属专门法院,此外还有财税法院、社会法院等。同时,德国也有行政复议,但缺乏统一的制度,由具体法律规定。

   东亚地区的行政复议制度,近期来有很大变动,是世界上比较富有特色的,其核心的推动力也是为了追求公正。日本的行政复议制度经历了三个阶段。早期是明治时期的诉愿法,“规定明治宪法下的不服申诉——诉愿,比起救济制度,更倾向于将诉愿定位为行政监督制度。”1962年修改为《行政不服审查法》。“行政上的不服申诉,是指对行政厅的处分以及其他公权力纠纷行为不服的国民,向行政机关提出不服申诉,通过行政机关的裁断来实现救济自己权利、利益的程序。不服申诉由行政机关裁断,这一点区别于行政诉讼。”但是,“由于行政机关裁断属于行政的‘自我统制’缺乏‘第三人性’,因此也常常被指出在判断和审理的公正性上存在着问题。”同上“为了更好地为国民权利利益提供有实效的救济程序和修订前行审法,同时制定的行政案件诉讼法也进行了修订,而随着行政程序法的制定,修订前行审法,确保公正性的程序不够充分等问题变得更突出了。”

   《日本行政不服审查法》第一章第1款明确,“通过规定国民能经简单迅速且公正的程序广泛地对行政厅提出不服申诉的制度的目的在于,在实施国民权利利益救济的同时,确保行政的适当运营。”新加入了反映修订讨论意见中的“公正”一词。

   行政不服审查法为达到公正目的,在制度设计上作出了重大变化,在审理主体中建立了审理员制度,在审查请求中建立了审理员制度和行政不服审查会制度,在再审查请求程序中建立审理员制度。

   1.审理员

   建立审理员制度审理审查请求。要求审查机关的行政厅需制作审理员的名薄并进行公布,以增强透明性。在审理员的选任上,《审查法》规定,一般情况下应从审查机关本厅的职员中指定,但与审查有利害关系或曾参与审查请求相关的处分或参与了,与再调查请求相关的决定的人不得成为审理员,实行回避制度。《审查法》也规定,可以聘用外部人才作为审理员,成为固定职员。

   审理员的地位。审理员虽是审查机关的辅助人员,但对审查机关具有一定的独立性,具体审理不受行政厅的干涉,可以以自己的名义独立作出。在审理决定上,审理员可以作出审理员意见书,但是意见书的内容和裁决书不同时,审查机关在裁决书中载明理由即可。

   2.行政不服审查会

   审查会是咨询机关。由于审理员毕竟是审查厅所属的职员,最终还是可能要受到审查厅内部的约束限制。为了确保公正和中立性,就要求引入第三方机制参与裁决。但仅在审查请求中适用,不用于再审查请求。

   行政不服审查会设在总务省。主要由总务大臣任命的具有法律或行政方面的优秀有学识者9人作为委员组成。在具体进行调查审议时,可以是3人组成合议庭,也可全体委员组成合议庭进行调查审议。其专业性较强。但行政不服审查会性质为咨询机关。原则上,受理审理员意见书的审查机关有义务就审查请求的特有方面向其提出咨询,但最终行政不服审查会的答复对审查机关并无约束力。如果裁决的内容和咨询答复不同,在裁决中载明理由即可。

   3.不服申请审查的程序

   审理的受理机关。行政不服审查法确立了“审查请求中心主义”,即原则上由作出行政行为以外的行政机关进行审查,以保证审查的公正性。一般是向审查机关提交审查请求书,或经由原行政行为机关向审查机关提交请求书。新法还规定,在作出行政行为的行政机关存在着上级行政机关的情况下,并不是向上一级行政机关,而是应该向最高一级行政机关提出审查请求。因为最高一级行政机关一般被认为是能作出公正判断的。

   审理的方式。以书面审理为原则,申请人或参加人要求必须赋予申请人口头意见陈述的机会。经审理允许,还可以组织辩论和询问,双方充分发表意见。

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